PELAKSANAAN PENGAWASAN PEMERINTAH PUSAT DALAM RANGKA PEMBENTUKAN PRODUK HUKUM DAERAH

PELAKSANAAN PENGAWASAN PEMERINTAH PUSAT DALAM

RANGKA PEMBENTUKAN PRODUK HUKUM DAERAH

Tesis

untuk memenuhi sebagian persyaratan mencapai derajat sarjana S-2

RINGKASAN

Dalam konteks otonomi daerah, pengawasan produk hukum daerah

merupakan instrumen pengendali terhadap pelaksanan otonomi daerah. Dikatakan

demikian, karena esensi otonomi daerah adalah kemandirin atau keluasaan dan

bukan suatu bentuk kebebasan sebuah satuan pemerintahan tanpa kendali.

“S.F. Marbun menyebutkan bahwa batasan utama dalam menyusun produk

hukum daerah adalah tugas, wewenang, kewajiban. Tugas dimaknai, merupakan

tugas satuan pemerintahan tertentu. Kewenangan (authority, gezag) adalah

kekuasaan yang diformalkan baik terhadap segolongan orang tertentu, maupun

kekuasaan terhadap suatu bidang pemerintahan tertentu secara bulat yang berasal

dari kekuasaan legislatif maupun kekuasan pemerintah, sedangkan wewenang

(competence, bevoegdheid) hanya mengenai sesuatu bidang tertentu saja. Jadi

kewenangan merupakan kumpulan dari wewenang-wewenang. Dalam menyusun

produk hukum daerah, pemerintah daerah mengunakan kewenangannya. Sifat

wewenang pemerintahan antara lain expressimplied, jelas maksud dan tujuan,

terikat pada waktu tertentu dan tunduk pada batasan-batasan hukum tertulis dan

hukum tidak tertulis.

Jadi yang dimaksud wewenang adalah kemampuan untuk melakukan suatu

tindakan hukum publik atau secara yuridis wewenang adalah kemampuan

bertindak yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku untuk

152

melakukan tindakan-tindakan hukum. Kewajiban dan tanggung jawab tersebut

adalah kewajiban untuk mentaati semua peraturan perundang-undangan yang

berlaku pada pemerintah pusat dan pemerintah daerah, mempertanggungjawabkan

jalannya penyelenggaraan pemerintahan daerah yang menjadi kewenangannya.

Pengawasan produk hukum daerah dalam Undang-Undang Nomor 22

Tahun 1999 hanya dikenal model pengawasan represif dalam bentuk pembatalan

Peraturan Daerah setelah mengikat untuk umum (executive abstract review).

Berbeda dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 disamping dikenal

model pengawasan sebelum mengikat untuk umum (executive abstract preview)

dengan adanya kewajiban sebelum produk hukum daerah ditetapkan, dievaluasi

oleh pemerintahan atasan, disamping dikenal pula model pengawasan setelah

mengikat untuk umum dalam bentuk klarifikasi terhadap produk hukum daerah

oleh pemerintah pusat, yang semuanya berimplikasi pada pembatalan produk

hukum daerah. Klarifikasi merupakan pengkajian dan penilaian terhadap produk

hukum daerah untuk mengetahui apakah bertentangan dengan kepentingan umum

dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tingggi. Evaluasi merupakan

pengkajian dan penilaian terhadap rancangan produk hukum daerah untuk

mengetahui apakah bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan

perundang-undangan yang lebih tinggi.

Dalam melakukan penelitian penulis menggunakan alat yang dipergunakan

untuk memperoleh data dengan 2 teknik, yakni :

153

1. Komunikasi langsung dan tidak langsung, dengan alat bantu pedoman

wawancara dan kuesioner.

2. Studi dokumenter dengan menggunakan bahan-bahan hukum tertulis.

Hasil penelitian menunjukkan bahwa, kendala ketepatan waktu dan

kemampuan komprehensif dari Instansi atasan yang terbatas membuat

pelaksanaan pengawasan pemerintah pusat dalam rangka pembentukan produk

hukum daerah belum berjalan efektif dan optimal.

Indonesia sebagai negara kesatuan, menjadi sah ketika pemerintah pusat

melakukan kontrol atas pemerintah daerah, namun untuk menjaga obyektifitas dan

ketidakberpihakan model pengawasan yang selama ini digunakan sebaiknya

diubah dari model pembatalan oleh lembaga eksekutif atau executive review

menjadi model penolakan pengesahan atau abstract preview. Peranan

pemerintahan atasan terhadap pemerintahan bawahan cukup dikaitkan dengan

prosedur executive abstract preview saja, dan tidak dengan executive abstract

review. Pemerintah atasan cukup diberi wewenang untuk menyatakan menolak

pengesahan suatu rancangan produk hukum daerah, dalam tenggang waktu

tertentu sejak diterimanya rancangan produk hukum daerah dari pemerintahan

bawahan. Hak menguji setelah produk hukum daerah mengikat umum seharusnya

dengan model judicial review oleh lembaga pengadilan.

Pelaksanaan pengawasan pemerintah pusat dalam rangka pembentukan

produk hukum daerah belum efektif dan optimal, dikarenakan aparatur

penyelenggara pemerintahan daerah belum memahami bahwa pengawasan produk

154

hukum daerah merupakan bagian dari pengawasan penyelenggaraan pemerintahan

daerah. Otonomi daerah dimaknai sebagai kebebasan daerah didalam membuat

kebijakan dan merumuskannya dalam bentuk produk hukum daerah.

Pembatalan produk hukum daerah pada 3 lokasi penelitian sedikit dan

terjadi pelanggaran asas pembentukan perundang-undangan serta asas materi

muatan peraturan perundang-undangan, sehingga pelaksanaan pengawasan oleh

Pemerintah Pusat dalam pembentukan produk hukum daerah belum dapat

menghasilkan produk hukum daerah yang baik.

oo00oo

155

DAFTAR PUSTAKA

A. LITERATUR

Asshiddiqie, Jimly, 2006, Perihal Undang-Undang, Konstitusi Press, Jakarta.

Buyung Nasution, Adnan, 2001, Aspirasi Pemerintahan Konstitusional di

Indonesia, Studi Sosio-Legal atas Konstituante 1955-1959, Pustaka

Utama Grafiti, Jakarta.

Handoyo, H.C., 1996, Dasar-Dasar Hukum Tata Negara Indonesia,

Penerbitan Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta.

Huda, Ni’matul, 2005, Hukum Tata Negara Indonesia, PT. Raja Grafindo

Persada, Jakarta.

Kusuma, RM. AB, 2004, Lahirnya Undang-Undang Dasar 1945, Badan

Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Depok Jakarta.

Kurnia, M.P., Purwanto, Kuspraningrum, Emilda, Lisi I.Z. 2007, Pedoman

Penyusunan Naskah Akademik Peraturan Daerah Partisipatif, Total

Media, Yogyakarta.

Lubis, Solly M., 1995, Landasan dan Teknik Perundang-Undangan, Mandar

Maju, Bandung.

Mahfud MD, Moh, 1999, Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia, Gama

Media, Yogyakarta.

Marbun, S.F., 1997, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya

Administrasi di Indonesia, Liberty Yogyakarta.

156

Manan, Bagir, 1992, Dasar - Dasar Perundang - undangan Indonesia, Ind.

Hill, Co., Jakarta.

Manan, Bagir, 1994, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD

1945, Sinar Harapan, Jakarta.

Modeong Supardan, 2005, Teknik Perundang-undangan di Indonesia, PT

Perca, Jakarta Timur.

Sunggono Bambang, 1996, Metodologi Penelitian Hukum, PT. Raja Grafindo

Persada, Jakarta.

Soekanto Soerjono, 2001, Penelitian Hukum Normatif, PT. Raja Grafindo

Persada, Jakarta.

Soeprapto, M.F.I., 1996, Ilmu Perundang - undangan, Dasar-dasar dan

Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta.

Sumarjono, M.S.W. 1997, Pedoman Pembuatan Usulan Penelitian,

Sebuah Panduan Dasar, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.

Soehino, 1993, Hukum Tata Negara Sistem Pemerintahan Negara

Liberty,Yogyakarta.

Soehino, 2006, Hukum Tata Negara Teknik Perundang-undangan

(Setelah Dilakukan Perubahan Pertama dan Perubahan Kedua

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945),

BPFE, Yogyakarta.

157

Sirajuddin, Fatkhurohman, Zulkarnain, 2007, Legislative Drafting,

Pelembagaan MetodePartisipatif Dalam Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan, Malang Corruption Watch (MCW), YAPPICA, In-

TRANS Publishing Malang.

Majelis Permusyawaratan Rakyat, 2006, Panduan Pemasyarakatan Undang-

Undang Dasar 1945, Sekretariat Jenderal MPR RI.

Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia dan United Nations

Development Programme (UNDP), 2007, Panduan Memahami

Perancangan Peraturan Daerah, Sasmita, Edisi Kesatu, CAPPLER

Project, Jakarta Selatan.

Ismail Nurhasan, 2006, Perkembangan Hukum Pertanahan Indonesia, Suatu

Pendekatan Ekonomi-Politik, Disertasi.

Nurbaningsih Enny, 2007, Review Peraturan Daerah Melalui Regulatory

Impact Assessment dalam Penyusunan Peraturan Daerah,

Sosialisasi Metode RIA kepada anggota Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah se-Daerah Istimewa Yogyakarta, Daya Prosumen Mandiri,

23 Februari 2008, Hotel Ros Inn, Yogyakarta.

Janiruddin, Tinjauan Yuridis Terhadap Kewenangan Pengawasan Kebijakan

Daerah, Biro Hukum Sekretariat Jenderal Departemen Dalam Negeri,

yang diselenggarakan dalam Rapat Koordinasi Pengawasan Kebijakan

Daerah Kabupaten/Kota, tanggal 18 Juli 2007 di Biro Hukum Setda

Propinsi DIY.

158

Nurbaningsih Enny, 2008, Berbagai Bentuk Pengawasan Kebijakan Daerah

Dalam Era Otonomi Seluas-luasnya, Lokakarya Pengawasan

Kebijakan Daerah Kabupaten/Kota yang diselenggarakan oleh

Pemerintah Provinsi DIY, tanggal 7 Juni 2008, Yogyakarta.

Majalah Departemen Dalam Negeri, Media Praja, 2007, Peran Strategis

Depdagri Dalam Fasilitasi dan Legislasi Peraturan Daerah, Media

Praja, Vol. 1, Nomor 17, halaman 42-43.

Surat Menteri Keuangan Nomor S-074/MK.10/2006, tanggal 22 Mei 2006

tentang Pertimbangan Menteri Keuangan atas Pungutan Daerah.

Surat Menteri Keuangan Nomor S-234/MK.7/2007, tanggal 22 Oktober 2007

tentang Pertimbangan Menteri Keuangan atas Pungutan Daerah.

Surat Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 125/M.PAN/4/2003,

tanggal 28 April 2003, tentang Peraturan Pelaksanaan Peraturan

Pemerintah Nomor 8 dan Nomor 9 Tahun 2003.

Surat Edaran Menteri Dalam Negeri, Nomor 188.34/1586/SJ, tanggal 25 Juli

2006, Perihal Tertib Perancangan dan Penetapan Peraturan Daerah.

B. PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di

Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1974 Nomor 38

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3037.

159

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah,

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 60

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3839.

Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang Perubahan Atas Undang-

Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan

Retribusi Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2000

Nomor 246 Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor

4048.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 24

Nomor 53 Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor

4389.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah,

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437.

Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan

Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, Lembaran Negara

Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 126 Tambahan Lembaran

Negara Republik Indonesia Nomor 4438.

Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, Lembaran

Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 68 Tambahan

Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4725.

160

Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 tentang Pedoman Organisasi

Perangkat Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2000

Nomor 165.

Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah,

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2001 Nomor 118

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4138.

Peraturan Pemerintah Nomor 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah,

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2001 Nomor 119

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4139.

Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Organisasi Perangkat

Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 14

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4262.

Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentangPedoman

Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah,

Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 165

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4593.

Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat

Daerah, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 89

Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4741.

161

Peraturan Pemerintah Nomor 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang

Wilayah Nasional, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008

Nomor 48 Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor

4833.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2007 tentang

Pengawasan Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 57 Tahun 2007 tentang Petunjuk

Teknis Penataan Organisasi Perangkat Daerah.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 2006 tentang Jenis

dan Bentuk Produk Hukum Daerah.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 28 Tahun 2008 tentang Tata Cara

Evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang Rencana Tata

Ruang Daerah.

Keputusan Bersama Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Menteri

Dalam Negeri Nomor 01/SKB/M.PAN/4/2003 dan Nomor 17 Tahun

2003 tentang Petunjuk Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 8

Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah dan

Peraturan Pemerintah Nomor 9 Tahun 2003 tentang Wewenang

Pengangkatan, Pemindahan, dan Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil.

Peraturan Gubernur DIY Nomor 16 Tahun 2006 tentang Mekanisme

Pengawasan Produk Hukum Kabupaten dan Kota.

162

Peraturan Daerah Kabupaten Kulon Progo Nomor 1 Tahun 2007 tentang

Larangan dan Pengawasan Minuman Beralkohol dan Minuman

Memabukkan Lainnya, Lembaran Daerah Nomor 1 Tahun 2007 Seri E.

Peraturan Daerah Kabupaten Sleman Nomor 8 Tahun 2007 tentang

Pelarangan Pengedaran, Penjualan dan Penggunaan Minuman

Beralkohol, Lembaran Daerah Nomor 3 Tahun 2007 Seri E.

Peraturan Daerah Kabupaten Bantul Nomor 6 Tahun 2007 tentang

Pengawasan, Pengendalian Peredaran dan Pelarangan Penjualan

Minuman Beralkohol di Kabupaten Bantul, Lembaran Daerah Nomor

6 Tahun 2007 Seri E.

oo00oo